Omavalitsusjuht – usalda, aga kontrolli!

Ametiauto lubamatu kasutamine eraotstarbeks, tehingute suunamine endaga seotud isikutele või lihtlabane vargus – seda kõike tuleb ette ka kohalikes omavalitsustes. Hoolimata sellest ei ole juhid just agarad panustama omavalitsuse maine kujundamisele ega usaldusväärsuse tõstmisele.
RAHANDUSMINISTEERIUMI PEASPETSIALIST PIRET ZAHKNA

Ilmekalt iseloomustab olukorda ühe vallavanema kommentaar naabervallas toimunud raamatupidaja poolt vara omastamise kohta: „Toimunu on kahetsusväärne, annab kõigile omavalitsustele väikese varjundi. Mõtlesime korra selle peale, aga praegu olulisi muudatusi ei tee.1"  Kas omavalitsuste kontrollfunktsioonid arvatakse nii heaks, et muudatusi pole vaja? Või on põhjus selles, et kontrollmehhanisme peaaegu polegi? Heidame valdkonnas toimuvale pilgu.

Joonis 1.Kontrollikeskkond omavalitsustes

Esmapilgul võib tunduda, et kontrolle omavalitsuste üle ja sees kohtab igal sammul. Näiteks jälgib õiguskantsler, et omavalitsuste õigusaktid vastaks põhi- jt valdkonna seadustele. Riigikontroll kontrollib tegevuste kooskõla seaduse nõuetega ning ministeeriumid ja nende asutused teevad peamiselt järelevalvet. Iga organ kontrollib omavalitsusi ettenähtud piirides, vastavalt tööplaanile, kaebusele või tagajärjele. Seega ei kontrolli eelnimetatud asutused põhjalikult igat omavalitsuse valdkonda iga-aastaselt, vaid tegutsevad pigem kõrgetest riskidest või tagajärgedest lähtuvalt ja vähem ennetavalt.

Parim ülevaade tegevuse tõhususest, mõjususest, säästlikkusest ning usaldusväärsusest on omavalitsusel endal. Seadus on andnud omavalitsusele selleks ka teatud võimalused, kui mitte öelda, et lausa kohustused: kinnitada finantsaudiitor, moodustada revisjonikomisjon, tagada sisekontrollisüsteemi rakendamine ning vajadusel teostada teenistuslikku järelevalvet. Näiteks on audiitori roll kontrollida finantsandmete tõepärasust, revisjonikomisjon hindab omavalitsuse tegevuse tulemuslikkust ning siseaudiitor annab hinnangu tegevuse usaldusväärsusele. Kuid millised on tulemused?

Kõige selgem ja piiritletum kontroll on finantsandmete üle. Volikogu algatab menetluse kinnitades audiitori ning kontroll lõppeb majandusaasta aruande vastu võtmisega . Iseküsimus on, kui paljud omavalitsused läbivad protsessi „puhaste paberitega“? 2020. aastal said kolm omavalitsust erinevatel põhjustel märkusega auditi. Ühel omavalitsusel oli probleemiks, et audiitor ei saanud piisavalt asjakohast infot valitseva mõju all olevate üksuste kohta2 , teisel oli probleemiks seadusega vastuoluline tehing (keelatud laenu andmine)3  ning kolmanda puhul tuvastati vara omastamine4, mille ulatus jäi selgitamisele . Kõik need märkused viitavad sisemistele töökäikudele, mis nõuavad juhtkonna tähelepanu. Aga tuleme selle teema juurde hiljem tagasi.

Laiemalt ja põhjalikumalt saab omavalitsuse tegevust hinnata revisjonikomisjon, kelle ülesanne ongi tuua volikogu ette ettepanekud puuduste likvideerimiseks. Näide: omavalitsus on võtnud eesmärgiks tagada noortele mitmekülgne huvitegevus. Komisjon hindab, kas eesmärk on täidetud läbi tõhususe (tulemus v kulu) ja mõjususe (mõjuala ulatus). Revisjonist võib ilmneda, et omavalitsuse territooriumil ei ole noortel igal pool üheselt mitmekesisele tegevusele juurdepääsu. Tulemusest lähtuvalt teeb komisjon ettepaneku, milliseid meetmeid võiks rakendada, et eesmärki paremini täita ning esitab volikogule vastavasisulisele eelnõu. Revisjonikomisjoni töö on seega vähem piiritletud ja rohkem loomingulisem kui finantsaudiitori töö ning eelkõige hinnatakse komisjonis omavalitsuse seatud eesmärkide tulemuslikkust.

Kui vaadata eelmise aasta tulemusi, siis kõigest kolm komisjoni5  tegi volikogule ettepanekuid, kuidas seatud eesmärke paremini täita. Seda on vähe. Juba 2009. aastal viitas Riigikontroll6 , et omavalitsuste revisjonikomisjonid ei kasuta ära neile antud võimalusi, on pealiskaudsed või formaalsed ning liikmetel puudub ettevalmistus või tahe komisjoni töösse panustada. Eelmise aasta tulemuste põhjal tundub, et olukord pole paranenud.

Joonis 2. Riskijuhtimise struktuur

Ühe kontrollfunktsioonina on volikogul ka kohustus tagada omavalitsustes sisekontrollisüsteemi rakendamine. Esmalt selgitan, mis on sisekontrollisüsteem. Tegemist on ühe osaga riskijuhtimisest, mis koosneb 1) riski maandavatest kontrollmeetmetest, 2) seirest ning 3) meetmete korrigeerimisest7. Näide: omavalitsus on keskmise tasemega riskiks hinnanud pangakontolt vara omastamise. Seetõttu on raamatupidamise sise-eeskirjas ettenähtud, et maksetel tuleb jälgida „nelja silma“ põhimõtet. Antud tulemusi seiratakse igal nädalal, kõrvutades andmed nii maksete ettevalmistaja kui ka kinnitaja kohta. Kui esineb sarnasusi, siis need markeeritakse ning selgitatakse välja, miks see nii juhtus. Sellest lähtuvalt korrigeeritakse kontrollmeetmeid. Teine näide sama riskiga, kuid puudutab töötasu väljamakseid. Kontrollmehhanismina on ettenähtud, et iga töötasu mass-maksete järel tehakse detailne võrdlus programmi, panga- ning ka TSD andmetes. Erinevuste avastamisel selgitakse välja, miks need tekkisid ning vajadusel korrigeeritakse taas meetmeid. 

Ideaalis peaks sisekontrollisüsteemi rakendamise protsess algama juhtkonna tasandil (volikogu ja valitsus), kelle huvi on hoida omavalitsuse head mainet, tagada varade mõistlik kasutamine, õigusaktidest kinnipidamine, aruandluse usaldusväärsus jne.  Millised on võimalused? Näiteks võib volikogu iga aasta ette näha eelarves vahendid siseauditi läbiviimiseks võttes aluseks valitsuses kaardisatud kõrgemad riskid. Või loob volikogu ametiasutuse struktuuris vastavad ametikohad riskijuhtimisega kui ka sisekontrolliga tegelemiseks ning näeb ette iga-aastase ülevaate andmise kohustuse tehtud töödes. Või kohustab valitsust oma töökorraldust korraldama selliselt, et iga juht peab tagama efektiivse sisekontrolli omas valdkonnas ning sellest ülevaate tegema majandusaasta aruandes. Võimaluste ampluaa on lai, tuleb leida eesmärgile sobivaim lahendus.

Omavalitsuste sisekontrollile on keeruline anda hinnangut, kuna antud teemat teadvustatakse vähe ning pigem on kontrolli rakendamises eesrindlikumad suuremad omavalitsused. Eelmise aasta andmetest nähtub, et 18 omavalitsusel on tööl vastav spetsialist või tellitakse sisekontrolli teenust ning viiel omavalitsusel on tööl siseaudiitor või ostetakse siseauditi teenust sisse. Seega on kontrollifunktsiooni mõtestatud rakendamine omavalitsustes alles lapsekingades.

Tulles tagasi juhtkonna ülesannete juurde, siis avaliku raha kasutamine on juhtkonna võimuses ning selles tuleb olla hoolas! Kui omavalitsuses toimuvad kahtlased tehingud, vara kasutatakse ebaotstarbekalt, aruandlus on lünklik, saab selle lugeda juhtkonna tegemata või nõrgaks tööks. Ärisektoris vastutab juhatuse liige, kui temale usaldatud varaga hooletult ringi käiakse, siis avalikus teenistuses peaks selle eest vastutama valla- või linnavalitsus. Teadvustades sisekontrolli tähtsust, siis kust tuleks alustada? Soovitan alustada kõikide valdkondade riskide kaardistamisest. Seejärel maandamismeetmete regulatsioonidesse viimisest, nende seiresüsteemide välja töötamisest ning tulemustest ülevaate tegemisest. Kui eesmärk on olla kõrge mainega ning usaldusväärne asutus, siis need protsessid aitavad tulemile kaasa. Lisandväärtust pakub siseaudiitor, kes annab loodud süsteemile kindlust ja vajadusel ka nõu.

 

Kasutatud allikas:

1. „Haljala raamatupidaja pani raha oma taskusse“. Äripäev. 27.05.2021.
2. Lääne-Nigula valla 2020. aasta konsolideeritud majandusaasta aruanne.
3. Otepää valla 2020. aasta konsolideeritud majandusaasta aruanne.
4. Haljala valla 2020. aasta konsolideeritud majandusaasta aruanne.
5. Minuomavalitsus.ee. Omavalitsuste küsitlus 2020.a kohta (Rahandusministeerium).
6. Riigikontroll. Revisjonikomisjoni tegevuse, teenistusliku järelevalve ja siseauditi korraldus valdades ja linnades. 2009.
7. Sisekontrollisüsteemi rakendamine. Rahandusministeerium. 2011.

* Analüüs ja artikli koostamine on toetatud Euroopa Liidu Euroopa Sotsiaalfondist.