Kas omavalitsuste palgal on liiga palju töötajaid?

Olgu teenus osutatud era- või avaliku sektori poolt, soovime me kõik käia koolis, panna lapse lasteaeda või külastada arsti. Statistiline silmapete – vähem töötajaid avalikus sektoris, kes on liikunud erasektorisse sama teenust osutama – iseeneslikult kokkuhoidu ei tooks.

RAHANDUSMINISTEERIUMI PEASPETSIALIST MARI KALMA

Ikka elab jõulist elu müüt nagu oleks meil liiga palju riigipalgalisi. Siit-sealt kõlab aeg-ajalt üleskutse, et lahti tuleks lasta 20, 30 või miks ka mitte 50 protsenti töötajaist. Kas ülepaisutatud töötajaskonna müüdil on ka päriselt alust? Vaatame, mis toimub omavalitsustes, kus töötab 49 protsenti riigitöötajatest1.

Kolmveerand omavalitsuste töötajaid on hariduses, tervishoius ja sotsiaalses kaitses

Eelmisel aastal töötas omavalitsuste haridusasutustes veidi üle 36 000 inimese, mis on 56 protsenti omavalitsuste töötajaist2. Neist üle poole moodustavad õpetajad ning pole kuulda arvamusi, et 20 või 50 protsenti neist peaks koondama. Pigem on olukord vastupidi: õpetajaskond vananeb ja juba praegu on õpetajaid puudu3.

Haridustöötajatele järgnevad arvult tervishoiutöötajad (14%) – arstid, õed, hooldajad. Peamiselt on nendeks Tallinna ja maakonnahaiglate töötajad. Personalikärped ei tule siingi kõne alla: tervishoiust on puudu 4 000 õde4 ning ka arstid on kohati alamehitatud, seda nii töökoormuse kui ka erialade puhul5.

Suur osa omavalitsuste teenistujatest on ka sotsiaaltöötajad (6%), kes tegelevad igapäevaselt eakate hooldamise, puuetega inimeste, laste asendushoolduse (hoolduspere, perekodu jm) ja koduhooldusega.

Selliste töötajate järele tõuseb nõudlus nii demograafiliste trendide tõttu (vananev rahvastik) kui ka majanduse kasvades. Nimelt suureneb enamasti jõukuse kasvades ühiskondlik surve, et tagatud oleks tugev sotsiaalne kaitse: ka vanast peast peab elu olema inimväärne, puuetega inimestele tuleb tagada vajalik abi ja keerulises olukorras peab olema riigi tugi, et aidata inimesel oma elu rööpasse saada.

Seetõttu on kõrgelt arenenud riikides enamjaolt suurem sotsiaalkaitsekulude osakaal SKT-s6. Samuti on sotsiaalteenus pea eranditult kontaktteenus, ehk kui kasvab nõudlus teenuste järele, on vaja ka rohkem töötajaid, kes seda osutaks.

Ainuüksi nende kolme valdkonna – haridus, tervishoid, sotsiaalkaitse – töötajad moodustavad enam kui kolmveerandi (76%) omavalitsuste töötajaist. Seega üleskutse 30 või enam protsenti töötajatest koondada tähendab juba puhtnumbriliselt, et koondada tuleks ka õpetajaid, arste ja sotsiaaltöötajaid.

 Omavalitsussektori teenistujate jaotus eri valdkondade vahel.

Kuuendik (17%) omavalitsuste töötajaist tegutseb teede ja tänavate, elamu- ja kommunaalmajanduse (heakord, vee- ja soojaettevõtted), ühistranspordi, vaba aja ja kultuuri (nt raamatukogud, noortekeskused) valdkondades.

Kõigi nende palk ei tule osaliselt või täielikult meie maksudest, vaid tulust, mida saadakse teenuste pakkumisest. Selliselt saavad palka näiteks omavalitsuste vee- või soojaettevõtete töötajad. Koos haridus-, sotsiaal- ja tervishoiutöötajatega moodustavad need inimesed 93 protsenti omavalitsustöötajatest.

Milleks meile ametnikud?

Üle jäävad veel ametnikud ja kesksed tugitöötajad (raamatupidajad, juristid, haldurid), keda on kokku seitse protsenti, täpsemalt 2 978 ametnikku ja 1 680 tugitöötajat. Tugitöötajate töö võib olla väga erinev, aga sisuliselt toetavad nad ametnikke.

Ehkki ametnikud ei loo mõne arvamuse kohaselt mingit väärtust, on neilgi täita oma roll ja seda ka kohalikul tasandil: tagada oma elanikele vajalike teenuste kättesaadavus ja nende osutamine parimal võimalikul viisil.

Selleks planeeritakse valdkondade arengut, juhitakse teenuste korraldust, leitakse parimad teenuseosutajad ja hoitakse nende tööl silma peal, määratakse inimestele vajaminevaid toetusi (nt sotsiaaltoetused), vajadusel uuendatakse ja luuakse õiguskorda ja nõnda edasi. Seda tööd teevad keskkonnaspetsialistid, haridusametnikud, sotsiaaltöötajad, ehitusspetsialistid ja paljud teised.

Samuti on vaja kedagi, kes viiks ellu kohalikku poliitikat – ilma nende töötajateta ei saaks täituda valimistel välja käidud ideed ja eesmärgid, mille on heaks kiitnud omaenda kodukandi inimesed.

Ametnike (ja tugitöötajate) vähendamisest rääkidest tuuakse tihtipeale välja, et nende ülalpidamine on maksumaksjale koormaks. Ent kui koondada neist näiteks 30 protsenti (1 400 inimest), hoitaks kokku 28 miljonit eurot. Kui jaotada see summa ära kõigi omavalitsuste peale, väheneksid ühe keskmise omavalitsuse kogukulud vaid 1,2 protsenti7. Ühe elaniku kohta tähendab see kokkuhoidu ca 20 eurot aastas.

Võtame võrdluseks riigi makstavate ettevõtlustoetuste suuruse: eelmisel aastal maksis valitsussektor ettevõtetele ligikaudu pool miljardit eurot8, mida on 21 korda enam kui 30 protsendi ametnike ja tugitöötajate palgakulu. Lisaks ei pruugi ametnik või tugitöötaja olla omavalitsuse jaoks ainult kuluartikkel, vaid oma tööd hästi tehes tuua tööandjale raha sisse.

Näiteks on omavalitsused aastatel 2014–2019 saanud investeeringuteks ainuüksi eurotoetusi ja kvoodiraha 0,5 miljardit eurot ehk 17 000 eurot iga ametniku ja tugitöötaja kohta aastas (palgakulu töötaja kohta oli sel perioodil sama suur). Enamik sellest rahast on olnud projektipõhine ehk nõudnud ka inimest, kes projekti hästi läbi mõtleks, planeeriks ning hiljem selle ka ellu viiks.

Eelnev mõttekäik ei anna ühest vastust, kas munitsipaaltöötajaid võiks olla rohkem või vähem. Ühelt poolt võib arvata, et inimeste ootused avaliku sektori teenustele üha kasvavad – soovitakse nii suuremas mahus kui ka kvaliteetsemaid teenuseid.

Teisalt on kindlasti kohti, kus riik saaks olla efektiivsem. Näiteks oli haldusreformi üks peamine eesmärk teenuste efektiivsuse tõstmine: reformi mõjul suurenes töötajate spetsialiseerumine, vähenes tugiteenistujate ja juhtide arv9. Just tugiteenuste puhul võib töötajate vähendamist pidada kõige tõenäolisemaks10.

Vähem töötajaid = vähem avalikku teenust

Mida riigitöötajate vähendamisest rääkides aga unustatakse või eiratakse, on see, et töötajast loobumine tähendab vähem avalikku teenust. Koondades näiteks tuntava osa sotsiaaltöötajaist, kannataks teenuste kvaliteet ja kättesaadavus pea kõigile teenusesaajaile.

Sotsiaaltöö puhul tähendab see hooletusse jäetud lapsi ja vanureid, tööjõuprobleeme, potentsiaalset kuritegevuse kasvu ja muud. Soovides säilitada pakutavate teenuste taset, peaksid suure hulga avaliku sektori töötajate koondamisel hakkama vähemalt osaliselt osutama teenuseid erasektor.

Erasektori kaasamisel on kaks varianti: avalik sektor ostab sellelt teenust või ostab inimene oma teenuse erasektorilt ise.

Esimese variandi puhul on teenus jätkuvalt tagatud avaliku sektori juhtimisel, kuigi teenuse osutajaks on erasektor. Kus on toimiv turg, võib erasektori kaasamisest tekkiv konkurents olla kasulik, sest võib kaasa tuua teenuste innovatsiooni ja kvaliteedi kasvu. Ka võib see osutuda rahaliselt efektiivsemaks.

Sellepärast julgustabki riik omavalitsusi juba praegu, kus võimalik, ostma teenuseid era- ja kolmandalt sektorilt. Ent ostes enam teenuseid erasektorist, näiteks lasteaiateenust eralasteaedadelt, ei muutu maksumaksja jaoks suurt midagi, sest kulud katab endiselt tema.

Mis puudutab töötajaid, siis näiteks lasteaiateenusest loobudes saaksid linnad-vallad küll koondada pea 15 000 avaliku sektori töötajat, aga vajadus sellise teenuse järele jääks. Seda vajadust asukski rahuldama erasektor, palgates tõenäoliselt needsamad töötajad, kes enne olid avaliku sektori palgal.

Teine tee on jätta mingid teenused täielikult erasektori hooleks. Lasteaedade puhul peaks inimene siis ostma teenust otse erasektori käest, mille tulemuseks on tõenäoliselt kallim teenus, tehes kohatasu tasumise eriti keerukaks majanduslikult vähekindlustatutele, ja tooks parema tulemuse ainult neile, kellel pole lapsi.

Seega on keeruline vähendada ühiskonna rahalist koormust, sest võib arvata, et ilma enamike teenusteta tänapäeval hakkama ei saadaks. Olgu teenus osutatud era- või avaliku sektori poolt, soovime me kõik käia koolis, panna lapse lasteaeda või külastada arsti. Statistiline silmapete – vähem töötajaid avalikus sektoris, kes on liikunud erasektorisse sama teenust osutama – iseeneslikult kokkuhoidu ei tooks.

Mida on teinud Põhjamaad?

Jättes teenused täielikult erasektori hooleks, väheneks ka vajadus koguda avaliku sektori poolt osutatavate teenuste katmiseks makse. See aga erineks silmatorkavalt suunast, mille on valinud igakülgset heaolu pakkuvad Põhjamaad.

Põhjamaades on 1960.–1970. aastatest - mil SKT inimese kohta oli sama kui Eestis aastal 1995 - maksude osakaal SKT-st tõusnud ligi kümme protsendipunkti. Eestis on aga maksukoormus alanenud ning kuni kaheksa protsendipunktiline vahe eristab meid selles osas praegu Põhjamaadest.

Maksutulu osakaal SKP-st eri riikides alates aastast 1965.

Allikas: OECD (OECD (2020), Tax revenue (indicator). doi: 10.1787/d98b8cf5-en (Accessed on 26 October 2020))

Võrreldes riikide kulutusi, tekib Eesti erinevus madalamate sotsiaalkaitse kulude tõttu. Ent see ei ole üllatav, sest ühiskonnas tekkinud ootuste suhtes on meil alarahastatud näiteks puuetega inimeste teenused, pikaajaline hooldus (nt hooldekodud, koduteenus) ja muud riskirühmadele suunatud teenused.

Kuid ei ole kindel, et elanikkond kaua sellise olukorraga lepib. Sotsiaalset kaitset on ka raske valdavas osas jätta eraturu kanda. Avaliku sektori teenuseid, eriti aga sotsiaalset kaitset, iseloomustabki teenuse lai kättesaadavus inimese jaoks: kuna enamik teenustest on tasuta, saavad teenuse ka vähekindlustatud, kes eraturul võib-olla ei oleks suutelised selle eest maksma.

Sotsiaalne kaitse ei ole ainus valdkond, mis on sattunud suurema ühiskondliku surve alla osutada teenuseid paremini ja rohkematele inimestele. Pigem on tegu ühe ilminguga paljudest, mis iseloomustab suuremat muutust: ühiskonna jõukuse kasvu tulemusena on kasvanud elanike ootused, et avalik sektor tagaks veelgi suurema osa inimeste jaoks vajalikud teenused kodanike ühise raha eest.

Debatt riigitöötajate üle vajab paremat kvaliteeti

Seega jääb riigitöötajate vähendamise argumentatsioonis selgusetuks, milline täpselt on see muutus, mida näha soovitakse. Mis on töötajate vähendamise eesmärk ja milline oleks alternatiiv praegusele teenuste korraldusele – need on küsimused, mis ei peaks järgnema soovile või otsusele riigi töötajaskonda õhendada, vaid peaksid olema sisendiks töötajate arvu diskussioonis. Sest ilma töötajateta ei saa osutada teenuseid.

Kuigi leidub tugevaid argumente, miks mingeid teenuseid peaks osutama riik, antud juhul omavalitsus, on see lõpuks otsuste koht, kelle poolt ja kuidas neid peaks osutatama.

Seega on vaja, et paraneks selliste debattide kvaliteet, et vaenu õhutades ei loodaks inimestele valeettekujutusi kuuekümnest tuhandest maksumaksja kulul niisama peetavast ametnikust ning seeläbi ka ettekujutust, justkui oleks lihtsaid otsuseid riigi õhemaks muutmisel.

Kui tahame näha vähem riigitöötajaid, siis mis saab nende poolt praegu osutatavatest teenustest?11

Artikkel ilmus esmakordselt arvamusartiklina ERRi portaalis.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 Rahandusministeeriumi saldoandmike infosüsteem (riigiraha.fin.ee), 2019 a.

2 Saldoandmike infosüsteemi andmed.

3 Vaata ka näiteks Siim Ruuli artiklit "Meie põhiprobleem on õpetajate puudus, praeguse palgaga seda ei lahenda". Viited: OECD õpetaja pedagoogiliste teadmiste pilootuuringu Eesti raport ning artikkel "Koolijuhtidel on õpetajaid puudu, ametlikel andmetel on neid aga üle" ERR-i portaalis.

4 ERR "Eesti tervishoidu oleks vaja juurde 4000 õde", 20.01.2020.

5 Eesti Haigekassa ravikindlustuse blogi, "Arstide põud esitab tervishoiule väljakutse", 25.09.2019.

6 Näiteks on OECD riikide keskmine sotsiaalkulude osakaal SKPst 20,9%, Eestis 14,9%. Suurim on sotsiaalkaitsekulude osakaal Prantsusmaal, Ameerika Ühendriikides, Belgias, Hollandis ja Taanis. Näitaja kajastab nii avaliku kui ka erasektori kulutusi sotsiaalkaitsele ning võtab arvesse maksusüsteemi kujundust. Allikas: https://www.oecd.org/social/expenditure.htm.

7 2019. a omavalitsuste põhitegevuse kulud ja investeerimistegevuse väljaminekud. Allikas: eelarvearuanne seisuga 07.05.2020 (Rahandusministeerium).

8 Arvestatud ei ole ravimite hüvitust, raviteenuseid ja erinevaid sotsiaaltoetusi- ja teenuseid. Allikas: riigiraha.fin.ee.

9 Haldusreformi käigus toimunud kohaliku omavalitsuse ametiasutuste teenistuskohtade muutused. Rahandusministeerium, 2019.

10 Keskvalitsuse tasandil on heaks näiteks tugiteenuste optimeerimisest Riigi Tugiteenuste Keskus, mis tegeleb nii (euro)toetuste kui ka regionaalprogrammidega ning korraldab Riigikantselei, riigikontrolli ja 11 ministeeriumi valitsemisala asutuse raamatupidamist, personali- ja palgaarvestust.

11 Rahadusministeeriumi veebilehelt minuomavalitsus.fin.ee saab vaadata, kuidas jaotuvad töötajad Eesti omavalitsustes.